הצבא אינו מסתפק רק בביצוע מדיניות של הדרג הפוליטי והאזרחי, אלא יש לו חלק נכבד בפוליטיקה והוא נותן לא אחת ייעוץ "מקצועי" לדרגים הפוליטיים והאזרחיים. מפקדיו מעורבים בפורום המחליט על מדיניות, הוא מעלה יוזמות להחלטות מדיניות ומשפיע על דרכי ביצוע המדיניות.
הדגם של "החייל המקצועי", העוסק רק בייעוץ מקצועי ובייצוג, אך אינו מעורב ישירות בפוליטיקה, אינו משקף את המציאות - גם לא במדינות דמוקרטיות מתוקנות כמו בריטניה וארה"ב. בישראל מעורבות הצבא בפוליטיקה היא רבה. לדעת חוקרים רבים, הסיבה לכך היא שצה"ל הוא "צבא העם" הבנוי על מילואים. חוקרים אחדים שפרסמו מחקרים בנושא צה"ל והמערכת הפוליטית, הגיעו למסקנה שהמציאות אינה תואמת את המצב כפי שתיאר אותו בן-גוריון, באומרו כי "הצבא כפוף בכל לממשלה ואינו אלא מבצע הקו המדיני וההוראות שהוא מקבל מהמוסד המחוקק והמבצע של המדינה: הכנסת והממשלה". למעשה קיימת מעין שותפות אזרחית-צבאית בקביעת מדיניות חוץ וביטחון. צה"ל אינו משמש אך ורק כלי לביצוע של מדיניות הממשלה אלא מהווה גורם רב משקל בעיצובה.
השפעת אגף המודיעין הרמטכ"ל משתתף לעיתים קרובות בישיבות הממשלה, ומשפיע על עיצוב המדיניות ועל קבלת ההחלטות. להערכת המצב הלאומית שמכין אגף המודיעין של צה"ל נודעת השפעה רבה על מהלכי הממשלה בנושאי מדיניות וביטחון, ובעיקר בסוגיות הגורליות של מלחמה ושלום. היו מקרים שדוקטרינות צבאיות, שפיתח הצבא הכתיבו לממשלה הכרעות הרות גורל. למשל "התקפת הנגד המקדימה", ששלטה בכיפה עד מלחמת ששת-הימים, וחייבה העברת הלחימה לשטח האויב, היא שהכתיבה למעשה לממשלה את דרך הפעולה שהובילה למלחמת ששת הימים. צה"ל היה מעורב בפוליטיקה באמצעות הממשל הצבאי באזוריה הערביים של ישראל בשנים 1966-1948, ובשטחי יהודה שומרון ועזה בשנים 1995-1967, שבהן גם "המנהל האזרחי" היה למעשה מנהל צבאי העוסק בעניינים אזרחיים. גם בפעילות ההסברתית של צה"ל באמצעות מפקדת חינוך ראשי וגלי צה"ל, יש נגיעה לפוליטיקה. הפיקוח האזרחי-ממשלתי-פרלמנטרי על הצבא מהווה סוגיה המעוררת מתח מתמיד בין היגיון הביטחון לעקרונות הדמוקרטיה. הסודיות בתחום הביטחון מקשה על הפיקוח הדמוקרטי בענייני צבא וביטחון. חוק יסוד: הצבא סעיפים 2 (ב) ו-3 (ב) קובע את כפיפות הצבא לדרג האזרחי וכך נאמר בו: "השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון וראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון". אך לדעת מספר חוקרים יש הסכמה שהפיקוח הפרלמנטרי אינו יעיל ו"חסר שיניים". החוק אינו מקנה לכנסת כל סמכות בענייני מלחמה, ולפי "חוק יסוד: הממשלה" מ-1992 אין חובתה של הממשלה אלא ליידע את ועדת החוץ והביטחון. כוח הפיקוח של ועדת החוץ והביטחון אינו רב, שכן אין להחלטותיה תוקף מחייב. השפעת הוועדה והכנסת על תקציב הביטחון היא שולית, אם כי המצב בשנות השמונים והתשעים טוב מזה ששרר בשנות החמישים, כשתקציב הביטחון אפילו לא הובא לידיעת הכנסת.
יחסי הממשלה ושר הביטחון ב"חוק יסוד הצבא" לא נקבעה חלוקת הסמכויות בין שר הביטחון לבין הממשלה. הצבא נתון למרות הממשלה, אולם מטעם הממשלה שר הביטחון הוא הממונה על הצבא.המינוי של הרמטכ"ל נעשה ע"י הממשלה, לפי המלצת שר הביטחון. בנוסח חוק יסוד: הצבא, כתוב כי הרמטכ"ל "נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון". המשמעות המדויקת של החוק הנ"ל היא: כאשר לשר הביטחון יש דעה חולקת על הממשלה, נראה כי הממשלה היא הסמכות העדיפה ובכל מקרה של סתירה בין החלטת הממשלה לבין החלטת שר הביטחון תכריע עמדת המשלה, והרמטכ"ל וכל איש צבא חייב לפעול כמתחייב מעמדה זו.
תפקיד הכנסת בענייני צבא וביטחון לכנסת מסורה סמכות הפיקוח הפרלמנטרי על כל פעולות הממשלה, לרבות הפיקוח על הפעולות בתחומי הצבא והביטחון. הפיקוח הפרלמנטרי מתבצע הלכה למעשה ע"י דיונים במליאה, במיוחד בדיונים בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת. נוסף לפיקוח הפרלמנטרי השוטף מאושר תקציב הביטחון ע"י הכנסת במסגרת תקציב המדינה, ובמהלך הדיונים על תקציב הביטחון יכולה הכנסת להפעיל פיקוח וביקורת על מערכת הביטחון וצה"ל באמצעות ועדות משנה הדנות בנושא. בדרך כלל, רשאית הממשלה לכרות אמנות רגילות לבדה, ובלי אישור הכנסת, אולם על פי מנהג חוקתי, שהתפתח מאז קום המדינה והתגבש בעשר השנים האחרונות לנורמה משפטית מחייבת, נדרש אישור הכנסת בתהליך כריתת הסכמים בין לאומיים בעלי חשיבות מדינית צבאית. בין השאר, נכללים בקטגוריה זו אמנות הכוללות הסדר טריטוריאלי או ויתור טריטוריאלי. במסגרת זו הובאו לאישור הכנסת הסכמי שביתת הנשק בעקבות מלחמת השחרור, הסכמי ההפרדה עם מצרים וסוריה, הסכמי קמפ-דיוויד, הסכם השלום עם מצרים וההסכם עם לבנון בשנת 1983, בעקבות מלחמת לבנון.
סמכויות מלחמה בישראל הסמכות להחליט על פתיחת מלחמה, או על עריכת פעולה צבאית, אינה מוסדרת במפורש בדין החוקתי של ישראל. יש אמנם הוראות שמדברות על חלוקת אחריות בין הממשלה לבין שר הביטחון, אך ההוראות לא מתייחסות לשאלת הסמכות לבצע פעולות צבאיות מוגבלות, לפתוח במלחמה או לנהלה. בהיעדר הוראת דין המוסרת את הסמכות לרשות אחרת, מסורה הסמכות לפתוח במלחמה ולנהל אותה בידי הממשלה, מכוח סעיף 29 לחוק יסוד: הממשלה. שר הביטחון לא יכול להחליט על פתיחת מלחמה או ניהולה, אלא אם כן הוסמך לכך מכוח סעיף 31 (א) לחוק יסוד הממשלה. לאחר שהממשלה קיבלה החלטה על פעולה צבאית, שר הביטחון הופך להיות הממונה על הצבא מטעם הממשלה ע"פ חוק יסוד הצבא, אך בניהול המלחמה הוא כפוף לממשלה. גם לרה"מ אין סמכות עצמאית אלא כמיצגה של הממשלה. הכנסת מעורבת בהחלטות על פתיחת מלחמה ועל ניהולה רק במסגרת סמכותה הכללית לפיקוח פרלמנטרי על פעולות הממשלה. ועדת החוץ והביטחון מקבלת דיווחים על מהלך הפעולות הצבאיות מאת הרמטכ"ל וקציני צה"ל.
לצבא יש סמכות לפעול במצבים מסוימים ללא אישור מיוחד מהדרג האזרחי למשל, אם נתקל מפקד יחידה באש מעבר לגבול, יהיה זה הגיוני להשיב אש אל מקורות הירי, ואם חיילים מיחידתו טעו בדרכם וחצו גבול, יהיה זה מסורבל ובלתי יעיל לחכות לאישור הדרג האזרחי כדי לאפשר תחילת פעולות החילוץ.
הסוגיה הגרעינית ההתנגשות בין עקרונות דמוקרטיים לצרכים ביטחוניים בולט במיוחד בתחום הגרעיני. לציבור כמעט אין עליו מידע לשפוט אם החלטה שהתקבלה תואמת את מטרותיו ורצונותיו. כמו כן החלטה להשתמש בנשק גרעיני כתגובה על תקיפה בנשק גרעיני, או קונו(ו)נציונלי, תהיה החלטה מהירה של מנהיגי המדינה, ולגופים פרלמנטריים או ציבוריים לא תהיה שום אפשרות להשפיע. השאלה אם נשק גרעיני רצוי בכלל לישראל לא עלתה כלל לדיון ציבורי חופשי. אין ספק שיש טיעונים אסטרטגיים-צבאיים, מדיניים ומוסריים כבדי משקל בעד ונגד הצטיידות בנשק גרעיני. אך בישראל התקבלה הכרעה כזאת או אחרת בסוגיה הגרעינית מבלי שהאזרחים יודעים מי קיבל אותה (מנהיג בודד,ממשלה,המטכ"ל,ועדת החוץ והביטחון), מהי ההחלטה, מי קובע את מדיניות ההפעלה ומי מפקח על מקבלי ההחלטות.
דמוקרטיה במצב חירום מתמשך המתח הביטחוני והסכנות החיצוניות והפנימיות לביטחון המדינה הביאו את הכנסת ואת הממשלה להמשיך ולקיים את מצב החירום המשפטי ברציפות. מצב חירום כזה מאפשר את תחולתם של חוקים, המעניקים סמכויות נרחבות בתחום המעצרים, החיפוש והנהגת הסדרים כלכליים בדרך של צווים מנהליים ע"פ חוקי מסגרת כלליים. כמו כן מאפשר מצב החירום התקנת תקנות שעת חירום, שתוקפן לתשעים יום, אלא אם כן הוארכו ע"י הכנסת. תקנות ההגנה המנדטוריות, המעניקות סמכויות נרחבות בתחום הגבלת חירויות האזרח, ממשיכות להיות תקפות (פרט להוראות בנושא המעצרים המנהליים שהוחלפו בחקיקה ישראלית חדשה). הדמוקרטיה הישראלית מהססת להיפרד מן המנגנונים המשפטיים הבאים לשמור על ביטחון המדינה. גם הממשל הצבאי בישראל על האוכלוסייה הערבית, שהונהג מקום המדינה, בוטל בשנת 1965 אולם ניתן לומר, כי בהדרגה הולך ויורד משקלם של שיקולי ביטחון, ומנגד הולך ומתחזק מקומם של שיקולי שלטון החוק. אם כי המסגרת המשפטית הפורמלית השתנתה אך מעט, הרי השתנו דרכי השימוש בסמכויות המשפטיות לאור התחזקותה של המדינה והתעצמות כוחה הביטחוני. גם הפיקוח השיפוטי על פעולות הרשות המבצעת, הנוגעות לתחום הביטחוני, נעשה אינטנסיבי יותר, ובית המשפט העליון גילה נכונות לבדוק את שיקול דעתם של השרים גם בנושאים שיש להם נגיעה לביטחון המדינה. עם זאת ראוי לציין, כי הביקורת השיפוטית על פעולות הממשל בנושאי ביטחון תלויה במידת שיתוף הפעולה מצד הרשויות. באותם מקרים, שהרשויות נמנעות לחלוטין מלגלות מידע כלשהו נחסמת למעשה, האפשרות להעמיד את פעולותיהן בביקורת ע"פ אמות מידה של הדינים הבאים להבטיח שוויון, צדק והגינות. ניתן לומר, שרגישות הציבור וגישות השופטים לשיקולי הביטחון, השתנו במידת מה בשל הכרסום שחל באימון הציבורי המוחלט ברשות המבצעת ובמערכת הביטחון בעקבות מלחמת יום- הכיפורים ומלחמת לבנון. הגישות הללו התגבשו בעקבות ממצאי ועדת אגרנט, לאחר מלחמת יום- הכיפורים, וועדת כהן על אירועי סברה ושתילה, שהמחישו לעין כל, שגם רשויות הביטחון אינן נקיות לעיתים מליקויים ומטעיות בשיקול דעת.
מן הראוי להדגיש, כי סדרי השלטון הדמוקרטי מעולם לא נפגעו, או שובשו, בשל מצב חירום. מעמדה של הכנסת לא נפגע כתוצאה מהמתח הביטחוני, וטעמי ביטחון לא שימשו עילה להפסיק את עבודתה, או לדחות בחירות לכנסת (למעט דחיית הבחירות לאחר מלחמת יום-הכיפורים).
ביליוגרפיה: ברזילי, גד. דמוקרטיה במלחמות, תל אביב, ספרית פועלים, התשנ"ב -1992 נויברגר, בנימין. דמוקרטיה וביטחון לאומי בישראל, תל אביב, האוניברסיטה הפתוחה, התשנ"ו-1996 רולף-הטיס, שילה. לקסיקון פוליטי של מדינת ישראל, ירושלים, הוצאת כתר, תשנ"ז-1998. ארכיון קטעי עיתונות של הכנסת, תיק: דמוקרטיה.
* מתוך אתר ספריית הכנסת, כנסת ישראל. החלק הראשון של המאמר הופיע בעיתון הראשון של נ.צ. חינוך לדמוקרטיה, בחודש שעבר.
לדף קודם
שלח לחבר
הדפס
מפת אתר
English
שאלות
קישורים