המלחמה בשחיתות בישראל (א), רפורמה במערכת הבלמים והאיזונים של הרשות המבצעת ד"ר ירון זליכה - 01/12/2007
פרק ראשון, מתוך שלושה, בתוכניתו של החשב הכללי, ד"ר ירון זליכה, למלחמה בשחיתות, כפי שנמסרה למערכת עיתון נ.צ. לדמוקרטיה.
האמנה החברתית שבבסיס השיטה הדמוקרטית הביאה לתפיסה המהפכנית בזמנה, לפיה המדינה נועדה לשרת את אזרחיה והשלטון הוא המכשיר להגשמת מטרה זו. ובלשונם של חכמינו: "כמדומין אתם ששררה אני נותן לכם? עבדות אני נותן לכם" (1). אבות השיטה הדמוקרטית השכילו להבין, בעקבות הוגי דעות כאפלטון, אוגוסטינוס הקדוש, מקיאוולי ומונטסקיה, כי האדם הוא לעיתים קרובות אנוכי מטבעו, ולפיכך יביא תחילה בחשבון מהלכיו את טובתו האישית. על כן, ללא מערכת של בלמים ואיזונים, עלול השלטון להתעוות ובעלי השררה ינצלו את כוחם לרעה.
לאחרונה זכתה ישראל לכבוד מפוקפק ביותר. היא האיצה את התדרדרותה בטבלת השחיתות העולמית, והגיעה למקום ה-34 המשפיל. ממוקמת אי שם מחוץ לחברת מדינות העולם המערבי, בתווך שבין כמה משכנותיה במזרח התיכון, ובין אחת הרפובליקות של דרום אמריקה. החשדות המתרבים לשחיתות ולהתנהלות בלתי מוסרית במקומותינו נדונו בהרחבה בציבור הרחב. עם זאת, לא נאמר די על אודות הקשר שבין כשלים במערכת הבלמים והאיזונים של השיטה הדמוקרטית שלנו לבין השתרשותן של נורמות פסולות. ברם, ההבנה שתיקון הכשלים הללו יכול להביא לשיפור משמעותי ביותר של נורמות ההתנהגות השלטונית, היא דווקא הצעד הראשון ומחויב המציאות בדרך לתיקון. יתר על כן, להבנתי, אין כל מקום לייאוש שפשה לאחרונה בציבוריות הישראלית. הוא נובע מתחושה מוטעית שהכול אבוד, ושאין קצה למדרון המוסרי התלול בו אנו מחליקים. הייאוש גורם לדה-מורליזציה, הפוגעת בתודעה הדמוקרטית וביכולת העם להאמין בכך שהוא אדון לגורלו. כבוד שופט בית המשפט העליון בדימוס, מישאל חשין, היטיב לתאר לאחרונה את תחושת הציבור: "הארץ עוברת היום טלטלה גדולה וקשה, האדמה רוחשת לפני שהר הגעש מתפרץ ואם הדבר יתפשט, אנו נאבד כעם וכחברה. האדם מרגיש שהשחור נמצא לו מול העיניים, האדם הולך בחשכה ומרגיש כאילו קיבל מכת חושך. הצטברות החשדות לשחיתות יוצרת משקע שכבר קשה לנשום ויש הרגשת מחנק". חשוב לזכור, כי מבנה הרשות המבצעת, כפי שהתפתח בישראל במשך למעלה מ-50 שנה, מקורו בהנחות יסוד היסטוריות שעמדו לנגד עיניהם של האבות המייסדים של המדינה. במסגרת זו, בולטת תחושת השליחות העמוקה של הרשות המבצעת ובעלי תפקידים בה, הפועלים בחברה סוציאליסטית הנתונה לעיתים במצור ותמיד תחת איומים כבדים. על רקע זה, ניתן דגש על חינוך לערכים תוך בניית מערכות חלשות יחסית של איזונים ובלמים, שאינם תואמים את המדינה והחברה הישראלית כיום. ברם, המעבר ממשק סוציאליסטי בעיקרו לחברה קפיטליסטית יצר שינויים מפליגים בדפוסי הפעילות של הרשות המבצעת, בהיקפן ומעל לכל בפיתויים העומדים לנגד עיני בעלי התפקידים בה.
השקעה בסיכון
כלכלנים מניחים שאנשים הם רציונאליים על-פי רוב. תופעה של עבירות על נורמות (להבדיל ממעשה בודד) היא בעלת השלכות כלכליות, וניתן לנתחה בכלים כלכליים. כאשר אדם עובר במודע עבירה, הוא מסתכן בכך שייתפס בתמורה לסיכוי שתצמח לו תועלת כלכלית מהעבירה, אם לא ייתפס. התועלת שתצמח היא התשואה עבור ההשקעה בסיכון. הפועל היוצא הוא שכאשר התשואה להשקעה גבוהה, הסיכון להיתפס נמוך; תגדל הנטייה לעבור עבירה, ואילו כאשר התשואה להשקעה קטנה, הסיכון להיתפס גדל, אזי יקטן גם מספרן של העבירות והיקפן. ברי, כי הניתוח הכלכלי הוא צר וחלקי וכי ברקע לפעולה של אדם עומדים גם, ואולי בעיקר גורמים אחרים רבי עוצמה ובהם אופיו, החינוך והערכים שספג בבית הוריו, אמונתו, עמדותיו הפוליטיות. זאת ועוד: אין ספק שביורוקרטיה מפותלת, עוצמה ריכוזית, רגולציה מסובכת ובעלות מיותרת על נכסי המדינה מהווים אף הם קרקע פורייה לצמיחתה של שחיתות. אולם, גורמים אלו, חשובים ככל שיהיו, משפיעים על הנטייה של אדם לעבור עבירה בהינתן תשואה קבועה להשקעה בסיכון. אין בהם כדי לשנות את האמת הפשוטה: כאשר התשואה עולה הנטייה של אנשים לא נורמטיביים לעבור עבירות, פליליות ו/או אתיות, עולה ואילו כאשר התשואה קטנה תקטן גם אותה נטייה פסולה. אין בדברים אלו כדי להטיח אצבע מאשימה על כלל השירות הציבורי; לא על מרביתו ואף לא על חלקו. מרבית השירות הציבורי, כמו גם מרבית אזרחי ישראל, אינם עוברים עבירות בעיקר הודות למנגנון המוסר הפנימי שלהם. מרבית האנשים אינם עוברים עבירות אף אם אין כל סיכוי כי ייתפסו. האדם הוא אינו בהכרח חיה שמגיבה תגובה פבלובית על גירוי שלילי אל מול גירוי חיובי, אלא הוא ישות מוסרית. אוי ואבוי לנו אם השאיפה לצדק ולטוהר מידות תהיה מושתתת בעיקר על הפחד מעונש. אולם, הניתוח הכלכלי מתחבר בפשטות לתפקידה של מערכת הבלמים והאיזונים ברשות המבצעת. תפקידה של מערכת הבלמים והאיזונים במאבק לשמירת החוק והמנהל התקין בעבודתה הכספית של הרשות המבצעת פשוט: להבטיח כי תקציב המדינה וניהול נכסיה יבוצעו על פי החוקים שקבעה כנסת ישראל ובהם חוקי התקציב, חוק חובת המכרזים וחוק נכסי המדינה, הנורמות שנוצרו מכוחם והלכות בית המשפט העליון. לשון אחר, תפקידה של המערכת לוודא שהסיכוי להיתפס של המיעוט הלא נורמטיבי, העובר עבירה, הוא גבוה והתשואה לפיכך על השקעתו בסיכון נמוכה. עוד אדגיש, כי מערכת איתנה של בלמים ואיזונים אינה מתבססת על הרכב אנושי מיקרי של עוגניה, אלא מבטיחה כי גם בהרכבים אנושיים שונים של השירות הציבורי היא תוסיף ותעמוד בפני נגע השחיתות.
הסעד הוא נגזרת של מעשה העבירה או העוולה, ועל-כן אופיים של מנגנוני הבקרה לקיומה של התנהגות נורמטיבית הם פועל יוצא מאופי הבעיה ומהיקפה. "כל התורה תלויה במשפט, לכך נתן הקב"ה דינין אחר עשרת הדברות לפי שהבריות מעבירין על הדין והוא נפרע מהם ומלמד את באי עולם, שלא הפך את סדום עד שעברה את הדין ... ואף ירושלים לא גלתה עד שעברה את הדין" (2), ללמדך: עוצמתה של הפגיעה באמון הציבור בטוהר המידות של הרשויות בישראל מחייב בחינה יסודית ומחודשת של מערכת הבלמים והאיזונים של הרשות המבצעת. החיל את חובת הרוטציה על בעלי תפקידים, כאמור, אחת למספר שנים קבוע מראש. חובת הרוטציה נדרשת על-מנת למנוע היטמעות במערכת ויצירת מחויבויות אישיות העלולות להטות גם את האדם הישר ביותר ולמצער – תרענן ותשפר את איכות הניהול.
(א) הסדרי ניגוד עניינים:
על-פי המדיניות הנהוגה היום, על-אף שבכירי המשרדים הממשלתיים מחויבים בעריכת הסדרים כתובים האמורים למנוע מהם הימצאות במצב של ניגוד עניינים, אין ההסכמים חשופים לעין הציבור. לטעמי במקרה זה האיזון בין צנעת הפרט (המטה את הכף אל עבר מניעת פרסום ההסדרים), לבין הצורך הציבורי לפקח ולבקר את התנהלותם התקינה של בעלי משרות בכירות, צריך להיות מוכרע לטובת השיקול השני. אי הפרסום מקשה מאוד על אכיפתם של הסדרי ניגוד העניינים, ולו משום שאין מעקב שוטף לקיום אותם הסדרים. אמירה זו אין בה כדי לסתור את חשיבות היושרה והערכים בפעילותם של נאמני הציבור.
(ב) צינון:
חוק הצינון החל היום על כלל עובדי המדינה אינו כולל התייחסות כלשהי לסוגיית הפיצוי הכספי שיש להעניק למקיימים את חובת הצינון. את סוגיית הפיצוי מסדירים בלעדית תנאי השירות של אותם עובדים; ולעיתים אין בהסדרים הקיימים כדי לתת מענה הולם לצורך לתגמל כספית מי שמנוע מלהיות מועסק בתחום מומחיותו בשל הוראות הצינון. במצב הנוכחי זכאים מנכ"לים שסיימו תפקידם בשירות המדינה לחופשת הסתגלות בת שלושה חודשים (בנוסף לימי החופשה שצברו). עובדים זוטרים אינם זכאים כלל לחופשת הסתגלות. כאמור, לטעמי, הסדר קיים זה אינו מוצלח: חובת הצינון עלולה להביא עובדי מדינה שפרשו למצב בו הם מתקשים במשך תקופות ממושכות למצוא מקום עבודה הולם לכישוריהם. תקופות אלו עלולות אף להימשך פרק זמן ארוך יותר ממשכה של "תקופת ההסתגלות", בגינה מפוצים עובדי מדינה, וכאמור, הבכירים שבהם בלבד. התוצאה היא שעובדי מדינה פורשים נאלצים להתמודד עם חשש אמיתי לפרנסתם עד לתום תקופת הצינון. כשעל כף המאזניים מונחת פרנסת משפחתו של אדם, אין כל פלא שהוא מתפתה להפר את חובת הצינון או להתחכם לה. זהו מקרה קלאסי של גזירה שהציבור אינו יכול לעמוד בה. על כן, יש לדעתי להרחיב משמעותית את מספר הזכאים לחופשת הסתגלות, אם כי בשכר חלקי (כדי לתמרץ בכל זאת חיפוש אינטנסיבי אחר עבודה שאינה כרוכה בהפרת חובת הצינון), על-מנת להפיג חששות וספקות, מתחייב מראש כותב שורות אלו לוותר על שינוי כלשהו בתנאי פרישתו ולקבל על עצמו עמידה בתקופת הצינון במלואה.
* ברשימה הבאה נביא פירוט חלק מהצלעות הללו, אותן מונה ד"ר ירון זליכה.
לדף קודם
שלח לחבר
הדפס
מפת אתר
English
שאלות
קישורים