מלחמה בשחיתות בישראל (ג')-עבריינות ושחיתות טומנים בחובם נזקים כלכליים, על תפקידם של שומרי הסף ד"ר ירון זליכה - 01/02/1008
פרק שלישי ואחרון בתוכניתו של החשב הכללי היוצא, ד"ר ירון זליכה, למלחמה בשחיתות, כפי שנמסרה למערכת עיתון נ.צ. לדמוקרטיה
בישראל קיימים כמה וכמה שומרי סף. ברשימה זו אזכיר ואעמוד עליהם אחד לאחד:
(א) מבקרי הפנים: מבקרי הפנים, כתיאורם, חייבים להיות אנשים שאינם תלויים במערכת הביורוקרטית. אחרת לא יוכלו לבצע תפקידיהם כהלכה. בחינת המציאות תלמדנו כי יסוד עיקרי זה אינו מקויים. עובדי המדינה, המכהנים כמבקרי פנים, מוחזקים לרוב במתח דרגות נמוך מדרגת מבוקריהם (הסמנכ"לים וחברי ההנהלה). שכרם כולל מרכיבים משתנים רבים (שעות נוספות, כוננויות, נלוות ועוד), המותנים באישור חודשי או תקופתי של מבוקריהם (המנכ"ל והסמנכ"ל למינהל). כמה מבקרי פנים אף קיבלו במהלך השנים דרגת סמנכ"ל, ובכך שודר מסר לכלל ציבור מבקרי הפנים, כי בתנאים מסוימים (שיתוף פעולה ו"גמישות" ביחס לצרכי ההנהלה) ניתן לזכות בדרגה הנכספת, שהטבותיה בצידה. יתר על כן, למבקרי הפנים אין תקציב אוטונומי הקבוע בתקנה תקציבית ייעודית, שנקבעה על-ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, תקציב שביצועו נשמר על ידי חשב המשרד. לפיכך, כל הוצאה עבור ביקורת פנים, ובוודאי תקציב תוכנית העבודה השנתית, מחייבת אישור מיוחד של המבוקרים. אם לא די בכך אזי במשרדי הממשלה, ביחידות הסמך ובשאר זרועות הרשות המבצעת לא פועלות ועדות ביקורת בלתי תלויות (המורכבות ממנכ"ל, מיועץ משפטי ומחשב), המאשרות את תכנית הביקורת השנתית, דנות בממצאי הביקורת ומסיקות מסקנות המחייבות את המבוקרים. ולבסוף, בחלק מהמקרים, המבקרים הפנימיים נבחרים מתוך הגוף אותו הם מבקרים ובחלק מהמקרים, עם סיום תפקידם, אף חוזרים לגוף המבוקר. למעשה, נראה, כי גם בהליך הבחירה במכרז של מבקרי הפנים ניתן דגש רב מידי לעמדת המשרד בו יכהן מבקר הפנים, וזאת, באמצעות הרכב וועדת המכרזים. התוצאה של כשל מובנה זה במבנה, משרתם של מבקרי הפנים במשרדי הממשלה היא פגיעה מהותית באי התלות של המבקרים וביכולתם לבצע את משימתם. במצב הנוכחי, מבקרי הפנים חלשים, אין הם מורגשים ולעיתים אף משמשים כעלה תאנה להתנהלות לא נורמטיבית. תיקון הליקויים פשוט יחסית, והוא יכול להתבצע באמצעות קביעה אדמיניסטרטיבית של מתח דרגות אחיד למבקרי הפנים ברמת חבר הנהלה וללא חריגים, תוך ידיעה מנגד שדרכו של המבקר הפנימי בחזרה לגוף המבוקר, לאחר סיום תפקידו, חסומה; באמצעות החלטה אדמיניסטרטיבית שהרכב וועדת מכרזים למינוי מבקר פנים יכלול גם נציג היועץ המשפטי לממשלה ונציג החשב הכללי; באמצעות הקמת ועדת ביקורת בלתי תלויה בכל משרד ממשלתי, ועדה בעלת סמכויות אוטונומיות מחייבות; וכן על-ידי קיבוע תקציב ביקורת פנים בכל משרד ומשרד בגודל קבוע מהיקף תקציב הפעילות המנהלי השוטף של המשרד ו/או ממספר עובדיו. במקביל לחיזוק מעמדם של מבקרי הפנים יש לאזן את כוחם באמצעות החלת חובת הרוטציה (עין בהקשר סעיף ג להלן בעניין היועצים המשפטיים) ולשדרג את תנאי הסף המינימאליים של השכלה וניסיון נדרשים לבחירת מבקרי הפנים במשרדים. כמו כן, יש מקום לשקול הקמת גוף על משרדי, בלתי תלוי, המורכב בעיקרו מאנשי אקדמיה, שיוכל להנחות את המבקרים הפנימיים ולשמש עבורם ככתובת להתייעצויות מקצועיות. גוף מנחה זה יפרסם סוגיות ופתרונות לסוגיות שיעלו בפניו.
(ב) החשבות הכללית: בשנים האחרונות יושמה רפורמה ייחודית וחשובה באופן התנהלות החשב הכללי באוצר, במסגרתה: חוזקה מאוד יחידת הביקורת של האגף; בוצעה רפורמה במערכת החשבונאות והדוחות הכספיים של הממשלה (אימוץ התקינה הבינלאומית); נערך עדכון ושדרוג של כלל מערך הוראות התכ"מ והתאמתם לעידן הטכנולוגי הנוכחי (שיסתיים עוד השנה), הושקה מערכת מידע וניהול משאבים (ERP); ונערכו ביקורות עומק, שמטרתן בחינה מחודשת של כלל התקשרויות המדינה (וביטול מאסיבי של פטורים לא מוצדקים ממכרז), כלל חוזי השכר והגמלאות, כלל מערך התמיכות הממשלתי ועוד.
עם זאת, נותרו מספר כשלים שתיקונם טרם הושלם: 1. החשבות הכללית איננה מוגדרת מנהלית מול נציבות שירות המדינה כיחידת סמך, ובכך עלולה אי תלותה להיפגע; 2. השינויים הרבים שבוצעו בחשבונאות הממשלתית נעשו באמצעות החלטות אדמיניסטרטיביות ועל-כן הם רברסביליים. במסגרת זו, בולט הצורך לעגן משפטית את חובת פרסומם של הדוחות הכספיים של מדינת ישראל לא יאוחר מיום 31.3 בכל שנה, ואת חובת הבקרה של רואי חשבון חיצוניים ובלתי תלויים, שיפעלו ברוטציה, על נאותות הדיווח הכספי; 3. על-אף שלחשב הכללי יש סמכות למנות חוקרים ולבצע חקירות, אם הוא מגלה חשש לעבירות לכאורה על חוקי התקציב וחוק נכסי המדינה, אין לו סמכות להגשת תביעות לבית הדין למשמעת של עובדי המדינה. סמכות זו נתונה לנציבות שירות המדינה. ההפרדה, בין מינוי חוקרים לבין מינוי תובעים מחויבת המציאות. ברם, המציאות גם מוכיחה כי עד היום לא הושלם מעולם תהליך הביקורת, החקירה והתביעה אף לא באחד ממקרי העבירות שהתגלו.
תיקון הליקויים פשוט יחסית: באמצעות קביעה אדמיניסטרטיבית של מעמד יחידת סמך לאגף החשב הכללי; על-ידי עיגון משפטי של הרפורמה בחשבונאות הממשלתית; ובעזרת מינוי תובעים ייעודיים של נציבות שירות המדינה בבית הדין למשמעת שכל תפקידם הוא טיפול בעבירות על החוקים הנ"ל. בהקשר זה, יש לתת פרסום מתאים לעבירות המשמעת והסנקציות בגינן, למען יראו וייראו.
(ג) היועצים המשפטים: בניגוד לחשבים, שכהונתם קצובה והם חייבים ברוטציה ובצדק, לא מוטלת חובה מקבילה על יועצים משפטיים (וכך גם על מבקרי פנים). ברם, חובת הרוטציה בתום תקופה קצובה היא תנאי חיוני לשמירת אי התלות. שומרי סף המכהנים שנים על גבי שנים באותו תפקיד ובאותו משרד, עלולים בנקל להפוך לחלק מהמערכת שעל שמירתה הם מופקדים, עיניהם ייטחו מראות, ויוצרותיהם יתבלבלו אף אם שלא במזיד. וכך, תחת אשר ישמשו שומרי החותם של שלטון החוק והמינהל התקין במשרדם, הם עלולים להפוך, לא עלינו, לשותפים ולו בשתיקה של מחדלי ההנהלה. קביעה זו נכונה (ראה להלן) גם לגבי בעלי תפקידים אחרים בשירות הציבורי, שיש לחייבם בקיום רוטציה, מדי תקופה קצובה, למעט במקרים חריגים המחייבים התמקצעות ייחודית (במדעים, רפואה, טכנולוגיה וכו'). למען הסר ספק, משרת ניהול (לדוגמא, מנהל בית חולים) לא תוכר כהתמקצעות ייחודית.
(ד) מבקר המדינה: במדינות שרמת היושרה ברשות המבצעת גבוהה, אמור מבקר המדינה לבדוק בדיעבד, ממרחק הזמן, את פעולות הרשות המבצעת, כשהאוריינטציה של הדוחות מנהלית-מתודולוגית ולא פרסונאלית. אולם, חולשתם של שומרי הסף במערכת הממשלתית הותירה חלל מסוכן בין המניעה בזמן אמת לבין החשיפה בדיעבד. מדיניות המבקר הנוכחי מכוונת למילוי חלל זה, באמצעות הנהגת מדיניות ביקורת המתבצעת בסמוך לאחר ביצוע הפעולה המנהלית, ויתר פרסוניפיקציה של הדוחות. עם תיקון הכשלים המפורטים במסמך זה במערכת הבלמים והאיזונים של הרשות המבצעת ובחינת השפעתם, יוכל מבקר המדינה לשקול חזרה הדרגתית לדפוסי הפעולה המסורתיים של ביקורת בדיעבד וממרחק הזמן, למעט חריגים במידת הצורך לפי מיטב שיקול דעתו.
(ה) צינון של שומרי סף: במהלך השנים האחרונות אירעו מספר מקרים בהם שומרי סף (מבקרי פנים, יועצים משפטים וחשבים) קיבלו הצעות לקידום ומינוי מידי מבוקריהם. יש להחיל משפטית את חובת הצינון על היחסים שבין שומרי הסף למבוקרים, אף אם הללו מנכ"לים ושרים. כאמור לעיל, במקרה של מבקרים פנימיים, יש לאסור על שילובם בגוף המבוקר. עם זאת, בתום פרק זמן של קדנציה מלאה של מבקר פנימי (4-5 שנים) במקום חלופי ניתן לאפשר שילוב המבקר הפנימי חזרה לתפקיד בגוף מבוקר לשעבר). בה בעת, על מנת שלא לחסום את אופק הקידום של שומרי הסף יש ליישם שינוי זה יחד עם חובת הרוטציה (כמפורט להלן).
(ו) יחידות האכיפה המשטרתיות, הפרקליטות ומערכת בתי המשפט: נוכח חולשת מערכת הבלמים והאיזונים ובעקבותיה גילויי השחיתות והיקף הפשיעה במערכת השלטונית, יש מקום לבחון שינוי התפיסה הארגונית של גופי החקירה, האכיפה והמערכות המשפטיות, ובפרט של הרכב והיקף כוח האדם שלהם, הכשרתו והאמצעים הטכנולוגיים שברשותם. זאת, על מנת להגביר את האמצעים הניהוליים בגופים אלו ואת יעילותם. במסגרת זו, לא יהיה מנוס גם מהגדלה משמעותית של התקציבים שייעמדו לרשות המערכת. אולם, עלינו גם לדעת, כי פשיעה, עבריינות ושחיתות טומנים בחובם נזקים כלכליים אדירים למשק המדינה, והשקעה במערכות-נגד היא בעלת תועלת כלכלית לא פחותה, ויתכן אף רבה יותר, מהתועלת הכלכלית הצומחת מהשקעה במתקני תשתית כדוגמת כביש, מתקן התפלה או תחנת כוח. כך, לדוגמא, אציין את הנזק הכלכלי האדיר שגורמת העבריינות ההמונית על חוקי העבודה וזכויות העובדים הסטאטוטוריות המגבירה את הפערים החברתיים, את אי השוויון ואת הלחצים הפנימיים בחברה הישראלית. דוגמאות נוספות ניתן להביא למכביר בתחומי הבניה, הונאות ביטוח, משק האנרגיה ועוד.
צלע המערכת הפוליטית (א) כללי אתיקה: בניגוד לעובדי המדינה שהמותר והאסור בהתנהלותם מפורט בתקנון השירות (תקשי"ר), אין לדרג הפוליטי כללי אתיקה ברורים, מפורטים וכתובים. לפיכך, המותר והאסור בהתנהלותם ככלל, וגבולות התערבותם בעבודת עובדי המדינה המקצועיים בפרט, אינם ברורים כלל ועיקר. מסך הערפל בסוגיה זו מקשה מאוד על הדרג המקצועי לעצור התערבויות פסולות, ומהווה אף היא מכשול לפני עיוור עבור הדרג הפוליטי, שיכול והוא סבור כי במעשיו הוא ממלא את חובתו.
(ב) אכיפה של נורמות וכלל אתיקה: בניגוד לעובדי מדינה שביצוע עבירות על התקשי"ר אמור להביאם בפני בית דין למשמעת, אין על הדרג הפוליטי מרות של אינסטנציה אוכפת כלשהי, גם אם עברו עבירות אתיות חמורות. פורום שישפוט במקרי הצורך פוליטיקאים בעוברם עבירות אתיות, יוכל גם לתת מענה לעמדה המסוכנת הרווחת בישראל שלפיה ההליך הפלילי הוא חזות הכול, ומה שנותר מחוץ לתחום אכיפתו נחשב ציבורית זך וטהור. במצב הדברים הנוכחי אין ברירה אלא בהפעלת החוק הפלילי, ואולם יצירת קודקס נורמות אתיות לפוליטיקאי, קודקס שייאכף על-ידי גופים הולמים, יוכל ליתר את השימוש הישראלי המוגבר בדיני העונשין ביחס להתנהלות מושחתת של פוליטיקאים.
לדף קודם
שלח לחבר
הדפס
מפת אתר
English
שאלות
קישורים